O ustawie o doręczeniach elektronicznych okiem informatyka

W listopadzie 2020 została podpisana ustawa o doręczeniach elektronicznych. Postanowiłem spojrzeć na nią informatycznym okiem, ograniczając się do nadawców będących podmiotami publicznymi (urzędami) oraz odbiorców (adresatów) będących osobami fizycznymi (obywatelami) nie prowadzącymi działalności gospodarczej.

Część I opisuje elementy tej ustawy.

Część II jest spojrzeniem z ukosa na zaproponowane w ustawie rozwiązania informatyczne. W zamian jest proponowane rozwiązanie znacznie prostsze. Ta część została opublikowana w Biuletynie PTI  nr 2021/1.

Część I

W zasadzie jest to rozwiązanie dostarczania drogą elektroniczną przez podmioty publiczne korespondencji (pism urzędowych) obywatelom. Również korespondencja od obywatela do podmiotu może być przesłana drogą elektroniczną (obecnie można to uczynić poprzez ePUAP lub Profil Zaufany).

Skrzynka do doręczeń

Aby to było możliwe to urząd oraz obywatel powinni mieć swoje skrzynki do doręczeń - inne niż typowe skrzynki mejlowe. Według ustawy każdy podmiot publiczny ma obowiązek mieć taką skrzynkę. Obywatel, jak chce mieć dostarczane przesyłki w postaci elektronicznej, musi złożyć drogą elektroniczną wniosek do ministra ds. informatyzacji o utworzeniu dla niego skrzynki do doręczeń, podpisując wniosek kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Minister po weryfikacji wniosku przesyła obywatelowi na podany przez niego adres poczty elektronicznej informację o utworzeniu adresu elektroncznego do doręczeń elektronicznych oraz o sposobie aktywacji jego skrzynki doręczeń. Adres do doręczeń zostaje wpisany do Bazy Adresów Doręczeń (BAD – skrót mój).

Z dalszej treści ustawy wynika, że minister ds. informatyzacji jest odpowiedzialny za wykonanie, utrzymanie i rozwój systemu teleinformatycznego BAD z danymi opisującymi podmioty publiczne oraz obywateli i podmioty niepubliczne, itp. mających skrzynkę doręczeń o znanym adresie elektronicznym. W przypadku obywatela, w bazie zostaną zapisane dane:

• imię i nazwisko, numer PESEL, tytuł zawodowy,
• adres do korespondencji,
• adres do doręczeń elektronicznych,
• data wpisania adresu do doręczeń elektronicznych do bazy adresów elektronicznych,
• data wykreślenia adresu do doręczeń elektronicznych z bazy adresów elektronicznych,
• imię i nazwisko, numer PESEL administratora skrzynki doręczeń (ten sam co obywatel).

Same skrzynki do doręczeń mają być utworzone i obsługiwane przez operatora wyznaczonego (co najmniej do 2025 roku będzie to Poczta Polska (PP) ). Tym samym system teleinformatyczny PP musi być sprzężony z systemem BAD nadzorowanym przez ministra.

W ustawie nie ma informacji jak obywatel będzie mógł korzystać z tej skrzynki doręczeń. Można się tylko domyślać, że będzie to dostęp przez stronę PP z wykorzystaniem Loginu i Hasła, zapewne nadawanymi przez PP w procedurze aktywacji jego skrzynki do doręczeń. Podano za to, że właściciel/administrator skrzynki może ją konfigurować, porządkować, wysyłać i odbierać oraz przekierowywać korespondencję do innych własnyh skrzynek mejlowych lub wprost do własnego systemu teleinformatyczngo. Warto wiedzieć, czy będą to standardowe dla skrzynek pocztowych operacje czy też jakieś specjalizowane.

Proces doręczania korespondencji

Podmiot publiczny - Urząd ABC mający wysłać korespondencję do Obywatela XYZ wyszukuje w BAD: imię nazwisko, PESEL Obywatela XYZ - po czym wysyła przesyłkę w postaci elektronicznej („kopertę”, „dokument”) do właściwej skrzynki do doręczeń. Jeżeli ten Obywatel nie ma swojej skrzynki, to ta przesyłka trafia „z powrotem” do skrzynki doręczeń tegoż Urzędu ABC.

Operator wyznaczony (czyli PP) wystawia dowód otrzymania, wpłynięcia korespondencji do skrzynki doręczeń:

• Urzędu (podmiotu publicznego) natychmiast po wpłynięciu,
• Obywatela po przekazaniu według jego reguł do innego miejsca,
• Obywatela po upływie 14 dni, jeżeli korespondencja nie zostanie odebrana.

Z tego opisu wynika, że Obywatel albo musi mieć przekierowanie korespondencji na swoją prywatną skrzynkę (wtedy czasem otrzymania jest czas przekierowania – co jest istotne) albo musi co najmniej co 14 dni zaglądać do skrzynki doręczeń czy nie ma jakiejś przesyłki (po 14 dniach uznaje się przesyłkę za doręczoną!). A nie ma informacji czy przesyłka taka pozostaje w skrzynce, czy jest odesłana lub wymazana.

W przypadku doręczenia korespondencji do skrzynki podmiotu publicznego, natychmiast wystawiany jest dowód wysłania i otrzymania przesyłki, który jest odsyłany na adres do doręczeń elektronicznych podmiotu wysyłającego.

Operator wyznaczony świadczy również publiczną usługę hybrydową, polegającą na przekształceniu przesyłki/dokumentu elektronicznego znajdującej się w skrzynce doręczeń Urzędu z braku adresu doręczeń (skrzynki doręczeń) dla adresata, w postać papierowej przesyłki listowej do tegoż adresata z dodaniem do nich dokumentu weryfikacji podpisu i integralności wydruku oraz włożeniem do odpowiednio zaadresowanej koperty. Minister ds. informatyzacji (dzisiaj to jest premier) będzie decydować jak mają być drukowane te przesyłki! Następnie jest ona dostarczana drogą pocztową jak klasyczny list polecony z potwierdzeniem odbioru. Potwierdzenie to będzie dostarczone zwrotnie elektronicznie do skrzynki doręczeń urzędu nadawcy tej przesyłki. Nie jest jasne jak będą procedowane przesyłki, które nie mogą być przekształcone do postaci papierowej (np. nagranie audio-video). Usługi te będą opłacane przez podmioty publiczne.

Użyteczność systemu doręczeń przesyłek rejestrowanych

Ustawa o doręczeniach elektronicznych tylko częściowo „naprawia” ułomności prawne obecnych zasad dostarczania przesyłek rejestrowanych (patrz ramka poniżej) . Jedynie zakładający skrzynkę doręczeń i potem regularnie ją sprawdzający (mający stały bezawaryjny dostęp do internetu) mogą mieć pewność doręczenia takich przesyłek.

Ale też warto wiedzieć, że pisma procesowe KPC z sądów i do sądów będą mogły być przesyłane drogą elektroniczną dopiero od X 2022, akta stanu cywilnego będzie można otrzymać od 1 lutego 2023. Pisma procesowe KPC do sądu od X 2022, ale z powodu, że system teleinformatyczny sądów ma być uruchomiony dopiero od 1 X 2029, to wezwania, zawiadomienia oraz inne pisma, od których daty doręczenia biegną terminy, będzie można doręczać na adres do doręczeń elektronicznych dopiero od 30 IX 2029. Nawet trudno tutaj napisać sensowny komentarz.

Wykonalność informatyczna systemów dla doręczeń elektronicznych

Z punktu widzenia informatyki oba systemy teleinformatyczne BAD oraz PP są dość proste, ale wymagające znaczącego zabezpieczenia dla przechowywanych w nich danych osobowych. Oba systemy, pomimo przynależności do różnych podmiotów (MC i PP) muszą być projektowane i implementowane równocześnie ze wspólnym dla nich interfejsem. Dodatkowo konieczne będzie wykonanie interfejsów z tymi systemami we wszystkich systemach teleinformatycznych w podmiotach, mających korzystać z doręczeń elektronicznych.

System BAD ma być początkowo zaprojektowany wyłącznie do użytku przez podmioty publiczne, ale też z czasem mogą do niego być wpisywane dane obywateli oraz podmiotów publicznych i niepublicznych. Dla umożliwienia weryfikacji danych obywatela lub podmiotu do wpisu przez ministra ds. informatyzacji konieczny będzie dostęp do baz PESEL, KRS, NIP, REGON oraz CEiDG co jeszcze wzmacnia wymóg zabezpieczenia i kontroli przed nieuprawnionym dostępem oraz skutecznym aktualizowaniem.

Dla systemu PP mającego implementować skrzynki do doręczeń nie można wprost skorzystać z już istniejących systemów obsługi skrzynek mejlowych, gdyż w tym przypadku każda skrzynka musi mieć dodatkowe pola informacji o rodzaju przesyłki, pola danych adresów pocztowych oraz pola potwierdzeń przyjęcia i odbioru przesyłki. Trzeba też zaimplementować specjalnie procedurę obsługi tych skrzynek do doręczeń, a w tym drukowanie treści przesyłki ze skrzynki nadawcy, gdy odbiorca nie wystąpił o doręczenia elektroniczne. PP już ma procedury skanowania przesyłek w formie papierowej z przekształceniem do formy elektronicznej, ale właśnie zrezygnowała z tej usługi – podobno z braku zainteresowania.

Podsumowując ten szkic rozwiązania informatycznego trzeba stwierdzić, że:

• Wpisywanie do ustawy elementów projektu systemu teleinformatycznego jest mało sensowne, bo być może wymaganą ustawą funkcjonalność doręczeń elektronicznych można uzyskać innymi metodami, prostszymi oraz tańszymi i np. bez potrzeby mitrężenia ministra ds. informatyzacji do określenia w drodze rozporządzenia, gwarantowaną dostępność oraz gwarantowaną pojemność skrzynek doręczeń.
• Zamieszczona w ustawie struktura funkcjonalna systemu BAD pomija już istniejące w systemach teleinformatycznych podmiotów funkcje przyjmowania korespondencji z ePUAP oraz z PP, masowego przygotowania korespondencji do wysyłki (drukowanie, kopertowanie, adresowanie) według posiadanej bazy danych petentów już mających relacje administracyjne z tymi podmiotami.
• Podobnie zamieszczona w ustawie struktura funkcjonalna systemu PP pomija istniejące już w systemie pocztowym rejestry nadania i odbioru oraz obiegu przesyłek rejestrowanych, a także procedury informowania obywateli o przesyłkach esemesem lub mejlem (niestety z wyłączeniem pism w postępowaniu: karnym, cywilnym, sądowo-administracyjnym, administracyjnym, podatkowym oraz pism w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych).

Powstaje zasadne pytanie, czy jest sens budować te dwa systemy dla realizacji wymagań funkcjonalnych ustawy o doręczeniach elektronicznych?

List polecony, zwany w ustawie przesyłką rejestrowaną, powinien być dostarczony bezpośrednio do rąk adresata. Przy jego nieobecności listonosz pozostawia nabazgrane awizo ze wskazaniem odbioru w najbliższym Urzędzie Poczty Polskiej (PP). Po 7 dniach, jeżeli przesyłka nie zostanie odebrana, jest dostarczane, już drukowane, powtórne awizo z kolejnym 7 dniowym terminem odbioru. W tej procedurze jest kilka ważnych ustaleń: listy polecone bez konieczności potwierdzania odbioru za zgodą adresata mogą być pozostawiane w skrzynce pocztowej. Można również zamówić bezpłatną usługę powiadamiania esemesem lub mejlem o nadejściu przesyłki. Można też poprosić o płatne wydłużenie przechowywania przesyłki do czterech tygodni lub o jej przekierowanie na inny adres oraz powtórne doręczenie w ustalonym terminie. powyższe nie dotyczy przesyłek z obowiązkiem pisemnego potwierdzenia odbioru, szczególnie przesyłek pism w postępowaniu: karnym, cywilnym, administracyjnym oraz podatkowym. nieodebrane przez 14 dni przesyłki są zwracane do nadawcy. Podmioty publiczne uznają je jako skutecznie doręczone (jest to tak zwane doręczenie fikcyjne) i nie są one powtórnie wysyłane. historię dostarczania przesyłki, znając jej numer, można się obserwować na stronie emonitoringu PP. Ale tego, kto był nadawcą przesyłki można się dowiedzieć tylko osobiście na Poczcie. Potem samemu trzeba jej szukać w urzędach. Doręczenie fikcyjne może spowodować silnie negatywne skutki dla jego adresata – niestawienie się na rozprawę lub przekroczeniu terminu odwołania. Sądy, po nowelizacji Kodeksu Postępowania Cywilnego (Rozdział 2) mogą również dokonywać doręczeń przez osoby zatrudnione w sądzie lub sądową służbę doręczeniową albo przez komornika. W ustawie o doręczeniach drogą elektroniczną ma być zaimplementowana dotychczasowa procedura.

Część II

Ta część została opublikowana w Biuletynie PTI (2021/1).

Wracamy do ustawy o doręczeniach

Obecnie większość operatorów dostawców energii, usług teleinformatycznych, banki i inne podmioty, mające wielu klientów swoich usług, udostępnia im możliwość logowania się na ich firmowych stronach na unikalnym koncie klienta zawierającym umowę świadczonej usługi oraz należne i dokonane płatności. Również podmiot publiczny, ZUS udostępnia informację o stanie konta ubezpieczonego oraz korespondencji po zalogowaniu na ich stronę. Podobnie US udostępniają zdalnie płatnikom do zatwierdzenia wypełnione formularze PIT.

Administracja obecnie liczy, że większość ze zgłaszających się do szczepienia wyrazi taką chęć poprzez Portal Pacjenta i tam też będzie potem oczekiwać kolejnych informacji (dlaczego szczepionek nie dowieźli). W innych podmiotach publicznych centralnych i lokalnych już istnieją lub mogą być stosunkowo łatwo uruchomione konta obywateli dotyczące usług administracyjnych oraz płatności będących w gestii danego urzędu. Istnienie, powiedzmy coraz lepszego Profilu Zaufanego, powinno ułatwić logowanie obywateli oraz innych podmiotów do właściwego konta w danym urzędzie.

Czytając pierwszy raz tekst tej ustawy, zastanawiałem się dlaczego wpisano do niej tyle informatycznych ustaleń dotyczących implementacji systemu doręczeń elektronicznych? Czemu minister właściwy działu informatyzacja – obecnie jest to premier – ma decydować o przyznaniu podmiotowi oraz obywatelowi specjalnej elektronicznej skrzynki odbiorczej wraz z określeniem jej pojemności? Czemu też mają to być dwa systemy – jeden będący w gestii ministra, a drugi przez 5 lat w gestii PP? Czy nie można tego zaimplementować prościej? A może nie ma potrzeby realizacji tego doręczania w takiej postaci?

Strony te są też miejscem wymiany korespondencji między podmiotem prawnym lub fizycznym oraz realizatorem usług, w tym administracyjnych. Co prawda klienci muszą co jakiś czas zaglądać na te strony, ale z reguły jest też opcja przesyłania komunikatu podmiotu do skrzynki mejlowej klienta, lub też wysłania mu esemesa. Istnieje też w serwisie gov.pl, Rejestr Danych Kontaktowych (jest tam już podobno 5 mln kontaktów – adresów mejlowych oraz numerów telefonów) dostępny dla obywateli oraz urzędów.

Czyli już dzisiaj i niebawem, większość podmiotów publicznych (najdłużej będziemy czekać na sądownictwo) będzie mogło zarządzać kontami obywateli. Na tych kontach jest umieszczona cała korespondencja dotycząca spraw danego obywatela wraz aktualnymi rozliczeniami finansowymi. Bo przecież obywatel może, ale nie musi gromadzić dokumentacji korespondencji oraz potwierdzeń wpłat dotyczących danego urzędu. Powinno wystarczyć, aby to urząd gromadził i przechowywał te dane oraz udostępniał je obywatelowi bezpośrednio lub poprzez inne urzędy zgodnie z zapisami obowiązującego, a często zapominanego, art. 220 Kodeksu Postępowania Administracyjnego.

Takie rozwiązanie znacząco zmniejsza liczbę przesyłek rejestrowanych wysyłanych przez urzędy, w szczególności drogą elektroniczną. Pozostają jedynie przesyłki do obywateli nie zalogowanych do konta w urzędzie, nie reagujących na komunikaty urzędu oraz nie korzystających z drogi elektronicznej w kontaktach z urzędami. Osoby te zapewne też nie wyrażą gotowości z korzystania ze skrzynek odbiorczych oferowanych w ustawie. Do nich trzeba będzie wysyłać przesyłki drogą tradycyjną przez Pocztę Polską i takich też przesyłek od nich oczekiwać.

Implementacja doręczeń elektronicznych.

Przyjrzyjmy się doręczeniom poprzez skrzynki odbiorcze, które według tej ustawy musi mieć każdy podmiot publiczny i obowiązkowo każdy podmiot gospodarczy (jeszcze jedno ustawowe obciążenie informatyczne podmiotów gospodarczych – cyfryzacja wymuszana kosztem firm) oraz może mieć obywatel. Skrzynki te mają działać zgodnie z eIDAS i mieć funkcje potwierdzania przyjęcia oraz odbioru przesyłek.

Mam nieodparte wrażenie, że projektanci tego rozwiązania z ustawy, skopiowali tradycyjny układ skrzynek pocztowych w dwa systemy teleinformatyczne – jeden podległy ministrowi, drugi w PP. A może wystarczy skopiować obecnie działające systemy kurierskie.

Opisując adresem paczkę i opłacając ją przez internet, następnie oczekujemy w drzwiach kuriera, który ją wiezie do rozdzielni, skąd po transporcie do innej rozdzielni zostaje odebrana przez kuriera i dostarczona do rąk adresata. A jeżeli nie chcę czekać na kuriera, to mogę ją zawieźć do paczkomatu, gdzie chwilowo wynajmując jedną ze skrytek, pozostawiam paczkę dla kuriera. Podobnie adresat może zdecydować o pobraniu paczki z chwilowo wynajętej skrzynki w najbliższym paczkomacie. Ani nadawca ani odbiorca nie ma własnej specjalnej skrzynki na paczki!

Przy elektronicznym przesyłaniu przesyłek możemy taki system zaimplementować następująco. W publicznej usłudze doręczenia elektronicznego, czyli obecnie w PP znajduje się elektroniczny magazyn-rozdzielnia przesyłek. Nadawca – urząd nadaje elektroniczną przesyłkę rejestrowaną w systemie PP, uzyskując dla niej identyfikator pocztowy (dzisiejszy numer listu poleconego) i wysyła ją elektronicznie do magazynu-rozdzielni PP. Adresem na przesyłce są zaszyfrowane skrótem: imię, nazwisko numer PESEL i adres pocztowy adresata. W magazynie po potwierdzeniu przyjęcia przesyłki, według wartości skrótu jest poszukiwany adresat, który wcześniej powinien się zarejestrować w systemie PP. Rejestracja odbywa się poprzez Rejestr Danych Kontaktowych już obsługiwany przez Min.Cyfryzacji. Po znalezieniu danych adresata, PP informuje go mejlem oraz esemesem o nadejściu przesyłki, która powinna być odebrana w ciągu 7 dni (po powtórnym powiadomieniu w ciągu następnych 7 dni). Adresat otrzymuje przy tym numer przesyłki według której loguje się w systemie PP. Po prawidłowej identyfikacji zalogowania, adresat może skopiować na swój adres mejlowy treść przesyłki. Po tej czynności, do nadawcy jest wysyłane data i czas potwierdzający odbiór. Jak takiego adresata nie ma lub nie zgłosił się po odbiór w terminie, to ta informacja razem z przesyłką również wraca do nadawcy. Nadawca podejmuje decyzję o dalszym postępowaniu. to znacznie prostsze rozwiązanie niż opisane w ustawie.

A co z adresatami należącymi do grupy e-wykluczonych? PP już świadczyła usługę druku treści przesyłek elektronicznych, ale z braku popytu z tego się wycofała. Zapewne może do tego powrócić lub też każdy nadawca sam zdecyduje jak postępować z przesyłkami dla takich obywateli.

Podsumowanie

Starałem się koleżankom i kolegom zaprezentować inną wersję realizacji usługi doręczania elektronicznego od tej zapisanej w ustawie. Nie wiem czy te wersje nie kłócą się z jakimiś zapisami eIDAS, ale nawet jakby, to lepiej byłoby je nagiąć do tej uproszczonej postaci. Mamy już Rejestr Danych Kontaktowych. PP już włożyło sporo środków w informatyzację obsługi przesyłek. Urzędy powinny się stać depozytariuszem spraw obywateli, dając im wgląd w kontent ich spraw. W sumie niewielkimi środkami można zinformatyzować kontakty pomiędzy podmiotami i obywatelami zachowując przy bezpieczeństwie ochrony treści przesyłanych informacji.